奎林、安古洛称重结束明日将开战

代议民主原则下围绕人大展开的信息公开具有两个面向：一是政府向人大公开，二是人大向社会公开。

第二是自12月11日开始的组织和召开的座谈会（厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局环境影响评价公众参与座谈会）。从上述城市规划适用公众参与的条款内容来看，其适用的时点尽管是在规划报送审批之前，但其内容因没有排除性限制，从理论上而言，公众参与不仅限于对《环境评价报告书》征求意见的范围之内，而是可以扩展至规划中所涉及到是所有与城市环境相关的事项。

这样的前提下，其定位无疑是在图1横轴的左侧部分，基本定位在第Ⅱ和Ⅲ象限范围之内。而在有意义的回应阶梯的法律制度建设，则必要需要建立能够反映行政机关如何具体考虑和评价市民意见的透明程序制度。[34] 厦门PX事件中，并没有看到相应的各方，尤其是行政机关是否以及如何制定相应的参与规则。第Ⅲ象限无论在行为的拘束程度还是在结果的拘束程度方面都是属于最弱的范围。二是方式主要为行论证会、听证会，但实务中使用最多的是调查文件的方式。

[8] 生态环境部是国务院组成部门，2018年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案设立，包括了原环境保护部的职责。年底，海淀区政府宣布计划在2007年3月动工建设垃圾焚烧发电厂。公众可以通过信函、传真、电子邮件或者建设单位提供的其他方式，在规定时间将填写的公众意见表等提交建设单位，反映与建设单位项目环境影响有关的意见和建议（第13条第1款）。

讨论中国城市环境法律中的治理制度时，都不可回避发生于2007年的厦门PX（化学品对二甲苯化工，P-Xylene）事件，该事件已经成为分析中国环境行政领域中治理问题的典型案例。第一例为上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会等诉上海市环境保护局环境影响报告审批决定案的二审判决。最后访问时间2018年8月23日。另一方面，上面已经多次提到，在行为受法律的约束度方面，事件事例反映出公众参与所处的位置基本在横轴的靠右端。

在第Ⅰ象限中，公众参与作为一项行政机关应履行的法定程序性义务，且在经过公众参与的程序之后，行政机关必须服从公众作出的决议，负有执行该决定的义务。当然，不同的义务性法律规定中，对行政机关在考虑这些意见主张的义务强度上会有大小。

[10] 雷翔：《走向制度化的城市规划决策》，中国建筑工业出版社2003年底129页。从上述城市规划适用公众参与的条款内容来看，其适用的时点尽管是在规划报送审批之前，但其内容因没有排除性限制，从理论上而言，公众参与不仅限于对《环境评价报告书》征求意见的范围之内，而是可以扩展至规划中所涉及到是所有与城市环境相关的事项。上述两个裁判事例在司法主张方面反映出的共同之处在于，对于公众参与的法定条款要求，注重（形式）法定义务的履行，同时在履行方式上尊重行政机关的认识。[30] （2011）中行初字第82号行政判决书。

纵轴越向上则法律上的拘束程度越高，最上端达到行政机关在作出相应行政决定时必须服从公众作出的决议的程度。[31] （2014）盐环行终字第0002号行政判决书。依照发言规则，每位参与者发言控制在3分钟之内。但该法律在注重于相关行政权体系建构的同时，并没有直接规定各类城市规划在外部方面的法律效力。

（3）参与者 在涉及到公众参与的文献中，对于参与者的范围问题，一般都会无争议地包括了三个部分，即市民、专家和人大代表及政协委员。从上述内容可见，这个阶段通过在环境法律制度中明文规定的方式，设置了如听证会等公众参与的方式，但这些方式一是只限定于规划编制程序之中，而没有涉及到《环境影响评价法》同样规范的建设项目。

[11]这些呼声和主张主要集中在两个方面。如何规定市民对行政机关对具体意见予以考虑的请求权。

2015年7月环境保护部颁布规章《环境保护公众参与办法》，对2014年《环境保护法》中规定的公众参与方式作了较为详细规定。（6）作用 自厦门PX事件以来的公众参与，隐约可以看到其法律上发展路径，这就是从形式性地机械地适用法定条款，到基于社会运动的压力而实质性地赋予市民参与机会，再到法解释上实质性（实效性）地确定参与方式。[34] 2002年8月1日在上海浦东新区举行的有关规划调整的公示会的事例。此判例明确了对城市环境有影响的建设项目在适用《环境影响评价法》之外，《行政许可法》中规定的公众参与条款也同样对其具有规范效力。最后，结合公众参与的到达点寻找法律制度建设应有的方向。见吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案，载最高人民法院环境资源审判庭编：《环境资源审判指导》2016年第2辑第126页。

从现有的文献[15]来看，该次公众参与以大致存在前后两个步骤。三是目的为征求对《环境影响报告书》意见。

/负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。第一，事件从整体上可以分为两个大的阶段，即从起始至6月初市民散步为止，属于市民抗议的社会运动。

如何设置市民意见和信息的提出权。6月12日，环保总局作出行政复议决定[26]，指出尽管环境评价过程中采用了公示会、专家论证会和发放调查意见表的形式，虽然该项目环评公众参与在程序上符合《环境影响评价法》的规定，但由于发放调查表有限，申请人认为公众参与人数较少，不具有广泛性、代表性。

在此基础上，座谈会的100名参会者（名称为代表）和100名参与者（名称为候补代表）通过公开随机抽号产生，厦门电视台对随机抽号过程进行全程直播，厦门市公证处在现场进行公证，社会各界群众在现场观看。参见朱芒「中国の都市計画策定における市民意見の聴取」，芝池義一・見上崇洋・曽和俊文編著『まちづくり・環境行政の法的課題』日本評論社2007年229—232頁。概括而言，现今环境保护法律制度中规定的公众参与制度，具有这些特点。在纵横两个轴相互交叉所形成的范围之内，存在着四个象限。

同时还有一个因素需要注意到的是，实施者中除了行政机关之外，在建设项目的环境影响评价程序中，实施者会被规定为建设单位（如2014年《环境保护法》第56条第1款）。稍稍具体而言，如何赋予市民有相应建设项目所有环境影响评价报告资料的请求权。

该法律将此修改为总体规划先经本级人民代表大会常务委员会审议（第16条），由此强化了纵向的行政权作用，相对弱化地方权力机关在城市规划编制和决定过程中的作用，甚至将其边缘化了。[1] 1990年，原本为荒凉之地的厦门市海沧开发区经国家批准为化工产业区，1995年厦门市城市总体规确定的土地布局中，海沧南部定位为以高质量的居住、商贸为主，兼有旅游、文化功能的新市区，并同时发展以大型临港工业为主的南部工业区（石化工业区）。

[21] 参见侯璐璐、刘云刚：《公共设施选址的邻避效应及其公众参与模式研究——以广州是番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例》，载《城市规划学刊》2014年第5期第114-115页，尤其是第115页表3的内容。针对社会压力，番禺区政府于2010年1月19日公布《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》，[22]广州市政府2010年5月19日颁布了《关于重大民生决策公众征询工作的规定》，[23]为后续的公众参与提供了合法性规范。

因此，在图1中，立法内容上法定约束事项的增加意味着制度整体向着横轴右方发展。前述部分提到2002年《环境影响评价法》第11条设立了公众参与条款，也正好与城市规划法中出现建立公众参与制度的呼吁，地方立法中开始设置相关条款的时间段相符。二 厦门PX事件及其相关案件 1、厦门PX事件中的公众参与方式 在上述对厦门PX事件发生时的法律规定状况的整理中提到，这个阶段在编制环境的专项规划时，设置了如听证会等公众参与的方式，但内容极为原则简单，且无具体的实施性规定。如果没有强制性的程序和具体的内容规定，建设单位所选择的实施方式会趋向于阻力和成本最小的选择项。

同时，该判例也如上两例一样，强调成文法上规定的（形式）法定义务。两天的座谈会，106名实际参与者中，近九成反对PX项目落户厦门。

也正因在此法律制度背景下，前面提到的北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划事件中，其行政复议决定从实质效果上判断公众参与应有的实施方式，在法理上提高了公众参与在纵轴上的定位。[11] 如果以城市规划法为关键词检索中国期刊网CNKI，可以看到这个结果。

这些信息有环境影响报告书征求意见稿全文的网络连接及查阅纸质报告的方式和途径、征求意见的公众范围、公众意见表的网络链接、公众提出意见的方式和途径以及起止时间。/组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。

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